지자체 도로 면적 최대 27.1%가 개인 사유지, 통행-재산권 갈등 심각

'사실상 도로' 법적 근거 모호, 법ㆍ제도 개선 필요

▲연구진이 2021년 7~9월, 국내 주요 대도시인 서울, 인천, 대전, 대구, 광주, 울산, 부산의 도로 및 도시계획 담당자를 통해 사실상 도로와 관련된 토지면적 등을 조사한 결과 광의의 사실상 도로 추정치는 전체 도로 면적대비 5.0~27.1% 수준으로 나타났다. (국토연구원)

주민이 오랫동안 통행로로 이용하고 있지만, 사유지인 '사실상 도로'가 지자체별로 최대 27.1%에 달한다는 연구 결과가 나왔다. 사실상 도로는 법ㆍ제도상에 명확하게 정의돼 있지 않아 주민의 통행권과 개인의 재산권 사이에서 결국 소송까지 이어지고 있다.

6일 김고은·김승훈 국토연구원 부연구위원의 '사실상 도로'의 관리를 위한 기초 현황 분석 연구'에 따르면 일반적으로 도로는 국가 또는 지자체 등에서 소유한 국·공유지로서 도로법, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 농어촌도로 정비법, 농어촌정비법 등의 법률에 따라 도로관리청에 의해 관리되고 있다.

그러나 일반공중에 의해 실제 사용되고 있는 도로 중 사유지 내에 위치하며 도로법 등 관련 법률에 따라 계획·건설·관리되지 않은 도로임에도 관습적으로 이용되고 있는 사실상 도로가 존재한다. 사실상 도로는 ‘현황도로’, ‘관습상 도로’, ‘비법정 도로’ 등 다양한 이름으로 불리고 있으며 법적 근거가 모호한 만큼 개념적 정의가 불명확하다.

이에 따라 연구진은 2021년 7~9월, 국내 주요 대도시인 서울, 인천, 대전, 대구, 광주, 울산, 부산의 도로 및 도시계획 담당자를 통해 사실상 도로와 관련된 토지면적 등을 조사했다.

그 결과 광의의 사실상 도로 추정치는 전체 도로 면적대비 5.0~27.1% 수준으로 나타났다. 추정치가 가장 작은 지역은 부산(5.0%)이었고 가장 큰 지역은 대구(27.1%)였다.

사실상 도로 관련 민원은 최근 2년(2019~2020년) 동안 서울 685건, 대구 145건, 인천 44건, 대전 13건, 광주 9건 순이었다.

민원 내용은 지역 주민의 경우 △토지소유자 등의 통행방해 신고 △안전사고 발생 시 배상요구 및 사고예방 요청 △사실상 도로의 정비 및 신설 요청이었고 토지소유자는 △시설설치에 대한 이의제기 △토지비 요구 △토지매수 요구 등이 있었다. 내용 측면에서는 특히 지역 주민들의 사실상 도로 관리·정비 요청이 가장 높은 비율을 차지해 도시별로 33.3~95.9%에 해당했다.

사실상 도로에 관련해 최근 2년간 완료된 소송은 서울 205건, 부산 88건, 광주 48건, 대구 13건, 인천 8건, 대전 3건으로 확인됐다.

특히 민원과 소송의 수가 가장 많았던 서울은 소송(205건)이 민원(685건)의 약 1/3 수준으로 지역 주민의 생활 불편 신고를 넘어 법적 분쟁으로 이어지는 사례가 많았다.

사실상 도로에 관한 법·제도가 부재한 상황에서 사유지 비법정 도로라는 특성을 기반으로 도로의 공익적 측면에서 지역 주민들의 통행권과 사유지의 사익적 측면에서 토지소유자의 재산권이 충돌하고 있는 셈이다.

연구진은 "사실상 도로 관리를 위해 현재 실태를 제대로 파악할 필요가 있으며 체계적 관리와 이해당사자 간 갈등 조정을 위해 더 정교한 시스템 도입을 주제로 논의가 필요하다"고 밝혔다.

이어 "사실상 도로에 대한 법제도 개선을 통해 건축법과 토지보상법 시행규칙 등 현행 법·제도상 단편적으로 존재하는 개념 수준을 뛰어넘어 관리, 정비, 보상 등을 총괄적으로 다루는 일관되고 체계적인 관리가 이뤄져야 한다"고 강조했다.