[대방로] ‘남은 세금’ 지자체 잉여금이 불어나는 이유

우지영 나라살림연구소 수석연구위원

지난해 지방자치단체가 제때 쓰지 않고 남겨둔 돈이 32조 원을 웃도는 것으로 드러났다. 코로나19 피해에 돈을 주민들에게 풀어야 할 때에 자치단체 곳간에 돈이 오히려 쌓이고 있다. 나라살림연구소에 따르면 자치단체 2020년 결산 결과 잉여금이 65.4조 원, 순세계잉여금이 32.1조 원에 이른다. 잉여금이란 그 해 세입에서 세출을 뺀 금액으로 다음 해로 넘어가는 이월금, 보조금 집행잔액, 초과세입, 불용액 등으로 구성된다. 이 중 초과세입과 불용액이 순세계잉여금이다. 쉽게 말해 그 해에 ‘못 쓴 돈’을 잉여금, ‘남은 돈’을 순세계잉여금이라고 할 수 있다.

행정안전부는 자치단체의 잉여금 발생을 억제하고자 2019년 결산부터 보통교부세 패널티 제도를 도입하였다. 이 제도는 불용액이 많은 자치단체의 보통교부세를 깎는 것인데, 올해 기초단체 중 61곳이 불용액 과다 발생으로 670억 원의 패널티를 받았다. 경기 이천시 68억 원, 경기 광명시 47억 원, 전남 여수시 43억 원, 경북 상주시 43억 원, 경북 경주시 38억 원 순으로 패널티가 많다.

또한 코로나19 시기 행안부는 자금 흐름의 유동성을 키워 잉여금 발생을 최소화하고자 통합재정안정화기금을 도입하였다. 일반 및 특별회계, 기금 간의 칸막이를 넘어 각각의 잉여금을 이전해 다른 회계에서 사용할 수 있게 한 것이다. 하지만 이 기금은 탄력적으로 운용되고 있지 않아 7조6천억 원에 이르는 상황이다. 이에 더해 몇몇 자치단체들은 불용액 교부세 패널티를 피하는 수단으로 활용하는 측면도 있다. 물론 통합관리기금과 재정안정화기금이 합해진 통합재정안정화기금이 이자수입 증대, 긴급한 재정대응 등으로 사용되기도 하지만, 날로 증가하는 기금액수를 보면 잉여금 문제를 해소하는 것이 아니라 오히려 눈덩이가 될 수 있다.

지방재정운영의 첫 번째 원칙은 세입과 세출의 수지균형을 맞춰야 하는 ‘균형재정 원칙’이다. 잉여금이 많다는 것은 이 균형재정 원칙이 지켜지지 않고 있다는 것이다. 당초 2020년 전국 자치단체 세입예산은 345조 원이었으나 2020년 세입결산은 474조 원으로 나타나 그 차이는 무려 129조 원이나 된다. 당초 예산 편성시 세입을 과소 추계한 것이다. 세입이 세출보다 어느 정도는 많아야 하지만 세입과 세출의 차이가 너무 큰 것은 문제이다. 쉽게 설명하자면 세입은 주민들이 낸 세금이고, 세출은 이를 가지고 주민들에게 제공하는 행정 서비스이다. 즉 세입이 너무 많고 세출이 적다는 것은 그 해에 주민들이 본인들이 낸 세금만큼 행정 서비스를 받지 못했다는 것을 뜻한다. 주민들 입장에서 낸 세금만큼 행정 서비스를 못 받은 것도 문제인데, 결산상 불용액으로 인해 다음해 교부세가 수십억 원씩 깎여 예산이 축소된다면 이 문제를 좌시할 수 있겠는가?

잉여금 발생 원인은 세 가지이다. 세입의 과소 추계, 불필요한 예비비 편성, 과다한 불용액 등이다. 이를 최소화하기 위해서 먼저 자치단체는 예상 가능한 재원을 최대한 활용하여 본예산에 적극 편성해야 한다. 이를 위해서는 정확한 세입 추계를 해야 한다. 둘째, 불필요한 예비비 편성을 최소화하고, 예산의 신속집행률은 높이되 연말지출률은 낮춰 불용액 발생을 최소화해야 한다. 셋째, 통합재정안정화기금을 순세계잉여금의 저금통으로 활용하지 말고 잉여금이 많은 회계의 예산을 적극적으로 집행해야한다.

지방 곳간은 지키라고 있는 것이 아니라 주민이 필요할 때 쓰라고 있는 것이다. 65조 원의 잉여금은 지역경제를 활성화시킬 수 있는 돈이다. 주민이 낸 세금만큼 주민에게 돌려줘야 하는 것이 재정 운영의 가장 중요한 원칙이다. 현재 지방정부의 예산 편성 시기가 이미 지나고 지방의회의 예산 심의 시점이지만 지금도 늦지 않았다. 지방정부는 내년 상반기 추경 때 잉여금을 가급적 최대로 편성하고, 지방의회는 지방정부의 정확한 세입 추계, 불용액 최소화 등 잉여금 발생 최소화를 요구해야 한다. 또한 주민들은 주민참여예산제도를 통해 예산의 편성, 심의, 집행, 평가 및 환류, 결산 등 전체 과정에 참여하여 자신의 세금이 적기에 최대한 쓰여지고 있는지 감시해야 한다.