[유일호의 경제 이야기-약팽소선(若烹小鮮)] 시장, 정부, 정책

건국대 석좌교수, 전 부총리 겸 기획재정부 장관

경제학이론에 ‘후생경제학의 2개의 근본정리’라는 것이 있다. 이 정리는 완전경쟁균형은 (파레토)최적(효율)이고 어떠한 (파레토)최적(효율)배분도 완전경쟁균형으로 달성될 수 있다는 것을 증명하고 있다. 다시 말해 완전경쟁균형과 (파레토)최적배분은 같다는 말이다. 이때 완전경쟁균형이란 완전경쟁시장에서 달성되는 균형을 의미한다. 이 정리는 수학적으로 입증이 된 정리이므로 ‘그 전제(또는 가정)가 충족’되는 한 ‘진리’이다.

그렇다면 이 정리가 내포하는 현실적 함의는 무엇일까. 문자 그대로 해석하면 시장균형은 효율적이라는 것이고 만약 사회가 필요로 하는 것이 효율성이라면 시장에 그 어떤 다른 힘도 개입이 되어서는 안 된다. 따라서 시장의 완결성, 무오류를 의미하며 시장지상주의로 해석될 수도 있다.

그러나 시장의 힘을 믿는 어떤 사람도 시장이 완전무결해서 어떠한 개입도 용납해서는 안 된다고 믿는 사람은 없다. 그 이유는 첫째, 위 정리는 효율성의 달성은 입증을 했지만 그 결과가 ‘공평’ 또는 ‘공정’한지에 대해서는 아무런 결론이 없기 때문이다. 효율적이긴 하나 많은 사회의 구성원이 보기에 매우 불공평해 보이는 배분 역시 가능하기 때문이다. 또 다른 이유는 그 전제조건의 문제에 있다. 즉 필요한 전제조건이 위배되는 경우에는 위의 정리는 성립되지 않는다. 이것은 이른바 ‘시장의 실패’라고 불리는 경우이다.

따라서 이러한 문제들은 사회 전체의 힘으로 해결을 해야 할 필요가 있다. 이때 사회 전체의 의지를 모아 해결할 수 있는 주체는 바로 국가(정부)이고 이것이 바로 국가의 ‘경제적 역할’이 필요한 이유이다.

그렇다면 이렇게 해결사의 역할을 하는 정부는 항상 성공적으로 그 임무를 수행하는가. 그렇지 않다. 많은 경우 정부 역시 실패를 한다. 즉 시장의 실패 못지않게 ‘정부의 실패’ 위험성도 항상 존재하는 것이다.

정부가 시장의 배분에 영향을 미치는 수단은 바로 정책이다. 주로 경제정책을 통해 시장에 개입을 하지만 복지 등 사회정책을 통해서도 영향을 미치게 된다. 따라서 정부의 정책은 시장이 해결하지 못하는 것을 ‘잘’ 해결할 수 있는 것이어야 하며 그렇지 못하고 정부의 실패만을 야기하는 것은 지양해야 한다.

대부분의 경우 특별한 문제가 생기면 정부가 나서주길 바라며 그래야만 문제가 해결된다고 생각하기 쉽다. 그러나 이미 지적한 바와 같이 정부는 만능의 해결사가 아니며 문제를 더 악화시킬 수도 있다. 가끔 ‘사회적으로 바람직한 목표’를 달성하기 위해 시행한 정책들이 그 목표한 바와는 정반대의 결과를 가져오는 것을 본다. 흔히 “시장을 이기는 정부는 없다”는 말을 듣게 되는 것이 대표적인 경우가 될 것이다.

이런 점들을 감안할 때 정책은 그 결정 과정이 신중해야 하고 생각하지 못한 문제점이 나타나지 않는지 잘 살펴야 한다. 만약 의도하지 않은 부작용이 나타난다면 신속히 이를 수정하는 과단성도 정책 추진자에게는 필요하다.

그러므로 결국 정책의 요체는 실용성이라 할 것이다. 실용성의 첫째는 그 목표가 현실적으로 달성 가능한 것인가를 잘 판단하는 것이다. 정부에 주어진 권능으로 한꺼번에 모든 것을 달성할 수는 없다. 아무리 좋은 목표라 해도 이를 달성하기 위한 정책에는 반드시 부정적인 측면이 같이 포함되기 때문이다.

실용성의 둘째는 그 목표를 달성하기 위한 가장 효과적인 방안이 무엇인가를 잘 파악하는 것이다. 진단은 정확했지만 처방이 틀리면 아무 소용없는 것과 마찬가지 이치이다. 아울러 하나의 정책수단에 너무 많은 목표 달성을 기대하면 안 된다. 보통 하나의 수단은 하나 이상의 목표를 수행하기 어렵다. 예를 들어 조세는 세수 확보가 가장 주요한 정책목표이지만 세금이 매겨진 재화에 대한 수요억제 같은 부수적인 효과가 있기도 하다. 하지만 그러한 효과는 부수적이며 매우 제한적이다. 특정한 정책수단은 그 수단의 가장 주요한 목표 달성에 활용하고 부수적인 효과 달성을 지나치게 추구하지 않는 것이 정책의 실용성을 높이는 길이다.

정부의 목표를 달성하기 위한 정책이란 완벽한 것이 될 수 없다. 이미 지적한 바와 같이 정책수단에는 항상 긍정적인 측면과 부정적인 측면이 같이 존재하기 때문이다. 불완전하나마 전자를 극대화하고 후자를 최소화하는 것이 정책의 실용성을 확보하는 길이다.