GS건설, 안성~세종 고속도로 건설 제안 비용 보상 행정소송 패소

민간 투자→국가 재정 사업 전환…법원 "처분 아니고 국가 재량"

(GS건설)

국가 시행 고속도로 건설 사업에서 탈락한 GS건설이 제안서 작성 등 제반 절차에 들어간 비용을 보상해달라며 소송을 냈으나 1심에서 패소했다.

28일 법조계에 따르면 서울행정법원 행정4부(재판장 조미연 부장판사)는 GS건설이 국가와 국토교통부 장관을 상대로 “제안 비용 지급 신청을 거부한 처분을 취소하라”며 낸 소송에서 원고 패소 판결했다.

GS건설은 2015년 11월 사회기반시설에 대한 민간투자법에 따라 국토부가 시행하는 안성~세종 구간 고속도로 건설 사업에 대한 제안서를 제출했다. 또 국토부 요청에 따라 제안서를 보충하고 주민설명회 및 공청회, 환경부 협의 등 제반 절차를 이행했다.

그러나 한국개발연구원(KDI) 공동투자관리센터(PIMAC)는 GS건설의 제안에 대해 적격성은 인정되나 사업의 재무성이 부족하다고 평가했다. GS건설이 제안한 재추정 수요를 적용하게 되면 수익률이 1.35%에 불과해 재무성 확보가 어렵다고 판단했다.

당시 PIMAC은 GS건설의 제안에 따라 사업을 진행하게 되면 약 5400억 원 상당의 건설 보조금을 정부가 추가로 지원해야 한다고 결론 내렸다. 이 같은 조사를 바탕으로 국토부는 2017년 8월 제안서를 반려하고 고속도로 건설 사업을 민간투자에서 국가재정 방식으로 전환했다.

이에 GS건설은 민간투자법 시행령 등 관련 규정에 따라 국토부에 제안 비용 지급을 신청했으나 거절당하자 법원에 소송을 제기했다. 더불어 국가를 상대로 제안 비용(약 23억5600만 원)과 기타 비용(약 41억1927만 원)을 청구했다.

GS건설은 “이 사건 제안은 ‘재무성’을 포함해 제안 비용 보상 요건을 모두 충족했는데도 정책적인 사유로 인해 재정 사업으로 전환된 것”이라며 “관련 규정에 따라 제안 비용을 보상해야 한다”고 주장했다.

이어 “행정 행위로 인한 상대방의 피해가 ‘특별한 희생’에 해당하면 그 상대방에게 손실보상 청구권이 생긴다”며 “국토교통부는 이 사업이 민간투자 사업으로 추진될 예정이라는 등 GS건설의 신뢰를 유발했다”고 지적했다.

국가가 민간투자 사업으로 진행된다고 했다가 제안을 반려하고 재정 사업으로 전환한 것은 신뢰를 배반한 위법성이 있다는 취지다. 국가배상법에 따르면 국가의 ‘위법성’이 존재할 경우 배상 책임이 인정된다.

하지만 법원은 GS건설의 국토부 장관에 대한 행정소송 제기가 부적법하다고 봤다.

국토부의 ‘거부 통보’는 사실상 통지 행위에 불과할 뿐 실제 효과를 발생하게 하는 처분이 아니라는 것이다. 항고 소송은 국민의 구체적 권리 의무에 직접적 변동을 초래하는 행정청의 처분에 대해서만 가능하다.

재판부는 국가가 GS건설의 신뢰를 유발하거나 배반해 신뢰 보호의 원칙을 위반한 것도 아니라고 봤다. 주무관청이 ‘적정한 사용료 수준 유지’, ‘재정부담 완화 등 공익적 효과가 예상되는지’ 등 요소를 고려해 민간투자 사업이나 재정 사업 여부를 결정할 폭넓은 재량이 존재한다는 것이다.

재판부는 “제안이 수리될 것인지 확정적이지 않았고 이는 관련 법령에 따라 명백함에도 GS건설이 민자 사업 추진을 전제로 비용을 지출한 것은 최초 제안자가 협상대상자로 지정되는 가산점 등의 이익을 얻을 수 있기 때문인 측면이 있다”며 “GS건설이 지출한 비용은 헌법에 따라 보호되는 ‘특별한 희생’에 해당하지 않는다”고 청구를 기각했다.