[이상준의 일, 삶, 배움] 대장동 개발과 지방재정 자립

한국직업능력연구원 선임연구위원

요즘 대장동 개발 의혹 수사로 나라가 들썩이고 있다. 국민은 대장동 개발과 관련하여 유력 대선후보가 비리에 연루되었을 거라 의심하고 있다. 서울을 포함하여 각 지방별로 부동산과 관련한 비리 연루 수사는 수십 년간 언론 사회면을 도배하는 유형 중 하나이다. 대장동 이전에는 부산 해운대 엘시티가 수사를 받았고, 또 얼마 전에는 지역 국회의원의 부동산 관련 이해충돌 보도가 연이어 사회면을 장식하였다.

왜 지역 내 부동산 비리와 의혹이 사라지지 않는 것일까? 크게 세 가지 이유를 찾을 수 있다. 첫째 소선거구 제도 하에서 지역 국회의원이나 지방자치단체장들의 선심성 지역공약이다. 선심성 지역공약 대부분은 도로 확충, 사회기반시설, 쾌적한 주거환경 구축이다. 지역주민의 생활과 복지를 위한 선심성 정책을 찾기는 어렵다. 둘째 중앙정부 지방교부금이나 균형발전기금 지원이 주로 사회기반시설에 몰려 있다. 현행법상 무분별한 지역 내 사회기반시설 건설 문제를 해결하고자 예비타당성조사를 실시하게 되어 있다. 그러나 경제성 위주로 평가할 경우 경제적 효율성이 큰 수도권 지역만 유리할 수 있기 때문에 국가균형발전 차원에서 면제가 이루어진다. 수출 중심 국가경제에서 그나마 내수를 떠받치고 있는 건설경기 활성화 차원에서 중앙정부도 이를 마다할 이유는 없다.

마지막 이유는 자치단체장 입장에서 신규 아파트 건설은 분양만 잘 이루어지면 부족한 지방재정을 채울 수 있는 이점이 있다. 현재 우리나라 지방 재정자립도는 1995년 지방자치제가 실시된 이래 1997년 63.0%에서 2021년 현재 48.7%까지 꾸준히 하락하였다. 2019년 지방세 결산 기준으로 거래세인 아파트 구입 시 부과되는 취·등록세가 가장 높은 28.3%, 아파트 보유에 따른 재산세, 지역자원시설세 등의 비율이 15.8%이다. 지방세 중 부동산이 차지하는 비율은 총 44.1%이다.

도시가 낡고, 유입인구가 많아지면 어쩔 수 없이 주택 수요가 늘어나기 마련이고 지자체가 신규주택 수를 늘려야 하는 것은 당연하다. 그러나 인구도 유입되지 않으면서 구도심지를 내버려 두고 신도시를 건설하는 이유는 지방 토건세력 로비와 새로운 주택 유형을 갖고 싶은 수요자의 욕구가 결합한 결과다. 신도시 아파트 건설 이후에는 도로와 교통, 각종 사회서비스 공공기관 등 2차 건설 파급효과도 있어 주민에게 쓰여져야 할 복지, 문화, 체육 등의 지출 감소를 초래할 수 있다.

낮은 재정자립도와 신규 아파트 건설은 지역주민의 일상에 필요한 생활밀착형 정책 수립 독립성을 저해한다. 일자리 정책은 지역주민의 삶과 생활방식, 주민 특성에 맞지 않게 설계된 중앙정부 정책에 종속되어 있다. 복지 정책은 노무현 정부 때 일부 정책 결정권을 지방에 이양했음에도 불구하고 지방재정 확충 여력은 마련해 주지 않아 중앙정부 재정만 좋아지게 만든 사기극이라는 비판을 받고 있다.

이러한 현상은 비단 우리나라만의 문제는 아니다. 영국과 미국 호주 같은 나라도 지방재정의 열악함 때문에 지역주민의 생활밀착형 시설 설립을 민간자본 유치로 해결하려고 한다. 대표적인 것이 사회혁신채권(social impact bond)이다. 지역주민의 치안, 복지, 교육, 훈련 시설에 투자하여 당초 계약한 성과를 내면 상당한 이득을 가져가는 방식이다. 그러나 이 방식은 고속도로, 교량, 터널 같은 사회기반시설에 투자하는 민간자본 투자와 같다. 투자수익을 얻기 위해 인간의 기본권인 복지와 교육, 치안 문제를 경제적 성과로 측정하는 우(愚)를 범할 수 있다.

결국 낮은 지방재정 자립도는 토목건설 비리와 만성적인 생활밀착형 주민 정책 실종을 야기할 수밖에 없다. 제2, 제3의 대장동을 막기 위해서는 민간 이익 환수 같은 방식도 좋지만 그보다 지방의 재정자립도를 높일 지방세 확충 방안과 선심성 정책을 방지할 수 있는 소선거구제 개편 같은 중앙정부와 국회의 전향적인 자세가 필요하다.