면세점 공청회 "독과점 제한ㆍ이익 환수 확대해야"

최낙균 선임연구위원 발제문 요약

대외경제정책연구원(KIEP)이 15일 주최한 ‘면세점 시장구조 개선 방안’은 면세산업 육성을 위해 독과점을 제한해야한다는 목소리에 힘이 실렸다.

이날 서울지방조달청에서 열린 공청회 발제자로 나선 최낙균 대외경제정책연구원 선임연구위원은 “면세점 시장에서 독과점적 시장구조가 형성돼 일부 대기업에 특혜를 준다는 비판이 제기되고 있다"며 독과점 방지 방안을 제시했다. 최 연구위원은 또 "특허수수료 수준이 매출액 대비 극히 낮아 이익 환수를 확대해야 한다는 점이 지적되고 있다”며 이익 환수도 대폭 높여야 한다고 지적했다.

다음은 최낙균 선임연구위원이 발표한 내용의 요약.

◇ 독과점적 면세점 시장구조 = 국내 면세점 시장은 2015년 7월 기준으로 대기업 매출액이 전체의 86.9%를 차지하고 있다. 특히 롯데와 신라는 전체 시장에서 약 79.6%를 차지해 독과점적 시장구조가 형성돼 있다. 또한 2013년 관세법 개정에서 특허기간을 10년에서 5년으로 단축했고, 갱신제도를 폐지한 점도 독과점 형성을 돕고 있다고 볼 수 있다.

한편 시장지배적 사업자에 대한 판단은 시장점유율에 대한 법률적 요건과 더불어 면세점 산업에서의 진입장벽 존재 및 정도 등에 대한 분석을 종합적으로 고려할 필요가 있다. 일부 기업의 시장점유율이 지나치게 높은 경우 경쟁 제한 가능성이 높다는 점에서 선제적인 시장구조 개선 필요성도 타당한 측면이 있다. 이러한 점들을 고려하여 다음과 같은 두 가지 개선 방안을 제시했다.

▲일정 매출규모 이상 사업자 참여 제한.(출처=대외경제정책연구원)

제1안은 일정 매출규모 이상 사업자 참여를 제한하는 것이다. 공정거래법상 시장지배적 사업자로 추정되는 사업자의 참여를 제한하는 방법 및 면세점 시장에서 차지하는 매출액 비중이 30%를 넘는 사업자의 참여를 제한하는 방법 등을 검토할 수 있다.

이 방안에 따른 다음과 같은 장·단점을 검토할 수 있다. 면세점 시장의 독과점 구조가 즉각적으로 완화될 수 있다는 장점을 기대할 수 있다. 그러나 경쟁을 오히려 제한하는 결과를 유발하여 장기적으로 면세점 경쟁력이 약화될 수 있다는 점, 그리고 과도한 경영활동 규제로 작용할 가능성이 있다는 점이 우려된다.

▲시장점유율을 심사 평가기준에 반영.(사진 제공=대외경제정책연구원)

제2안은 시장점유율을 심사 평가기준에 반영하는 것이다. 현행 관세법(제176조의2③)에 따르면 보세판매장의 특허는 대통령령으로 정하는 일정한 자격을 갖춘 자의 신청을 받아 대통령령으로 정하는 평가기준에 따라 심사하여 부여하게 된다. 현재 평가기준에는 시장점유율 및 독과점적 시장구조가 반영되지 않고 있으므로 시장점유율을 평가요소로 반영하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 예를 들어, 공정거래법상 시장지배적 사업자로 추정되는 사업자에 대해서는 시장 점유율이 높은 순서대로 총점(1000점)에서 일정 점수를 감점하는 방안을 생각할 수 있다.

이와 같은 방안에 따른 다음과 같은 장·단점을 검토할 수 있다. 시장점유율을 평가기준에 반영함으로써 직접적으로 경영의 자율성을 침해하지 않으면서 간접적으로 독과점적 구조 완화를 유도할 수 있다. 그러나 배점의 격차에 따라 시장점유율이 당락에 결정적인 역할을 할 수 있게 할 것인지에 대한 검토가 추가로 필요할 것으로 보이며, 경우에 따라 독과점적 구조가 즉각적으로 개선되지 않을 수 있다는 문제가 있다.

◇ 면세점 이익환수 확대 = 2014년 면세점 시장규모는 약 8.3조원이며 주요 면세점 업체의 영업이익을 합치면 5,525억원 수준인데 반해, 특허수수료는 약 40억원 수준에 그치고 있다. 이러한 특허수수료 수준은 매출액에 대비하면 극히 낮아 이익 환수를 확대할 필요가 있다.

다만 최근 세계 면세업계는 원가경쟁력 확보를 위해 해외 진출 및 인수·합병을 하고 있으며 주요국간 고객유치 경쟁이 치열하게 이루어지고 있는 점, 면세점은 매출규모 증가에 따라 브랜드 유치 및 매입단가 조정 등 협상력이 제고되는 규모의 경제가 크게 작용하는 점을 고려할 필요가 있다. 따라서 특허수수료의 인상분은 면세점산업 발전을 위한 기금으로 활용될 수 있는 방안도 고려해야 한다.

면세점산업은 관광진흥 및 외화획득, 고용효과 등 국민경제 기여도가 매우 큰 산업이므로 관련 제도의 개선은 면세점산업 발전 및 투명성 강화의 계기가 되는 것이 바람직하다. 또한 면세점은 관세 및 제세가 유보된 과세유보 상태의 물품을 판매하는 곳으로, 정부가 민간 기업에 대하여 독점적 법적지위를 보장해주는 특혜적 성격을 가지고 있다는 점도 동시에 고려되어야 한다. 이러한 점들을 고려하여 다음의 세 가지 방안을 제시한다.

▲현행 사업자 선정방식(정성평가) 유지 + 특허수수료 인상(출처=대외경제정책연구원)

제1안은 현행 사업자 선정방식(정성평가)을 유지하면서 특허수수료를 인상하는 방안이다. 구체적으로는 현재 관세법상 해당 연도 매출액의 0.05%로 규정하고 중소·중견기업에 대해서는 0.01%로 규정하고 있는 면세점 특허수수료를 10배 또는 매출액에 따라 누진적으로 인상(1조원 이상 20배)하는 방안을 고려할 수 있다. 이러한 방안에 따르면 특허수수료는 현재 약 40억원 수준에서 각각 약 400억원 또는 약 500억원 수준으로 인상될 것으로 예상된다.

특허수수료는 매장별로 매년 매출액에 대해 부과하는 것이므로 인상된 특허수수료는 금년 12월 만료되어 새롭게 업체가 선정되는 서울 3곳의 특허(롯데 소공, 롯데 잠실, SK워커힐)를 포함한 모든 업체에 적용된다. 이 방안은 이익환수가 확대됨에 따라 특혜논란 일부 해소 가능하다는 장점이 있는 반면, 이익환수가 충분치 않다는 비판도 가능할 것으로 예상된다.

▲종합평가방식 : 정성평가(70%)+가격입찰(특허수수료)평가(30%)(출처=대외경제정책연구원)

제2안은 정성평가(70%)와 가격입찰(특허수수료)평가(30%)를 종합평가하는 방안이다. 이는 기존 특허심사 방식에서 사업자가 제시하는 특허수수료 수준을 일부 점수로 반영하는 방안이다. 예를 들어, 기존 특허심사 방식에 의해 평가받던 부분은 총점의 70%로 줄이고 사업자가 제출하는 특허수수료 수준을 점수화해 총점의 30%로 반영하는 방안을 고려할 수 있다.

이 방안에 따르면 사업자가 스스로 제출하는 특허수수료에 따라서 경쟁이 이루어진다는 점에서 가능한 높은 금액이 제출될 것으로 예상되며, 면세점 특혜논란이 최소화될 수 있을 것으로 기대된다. 다만, 기존 사업자에 대한 이익환수 확대에 대해서는 별도로 논의가 필요하다.

종합평가방식은 현재 인천공항에서 면세점 사업자를 선정시 사용하는 방식으로, 이를 통해 인천공항은 면세점 임대료로 총 예산의 약 40% (2014년 기준)를 충당하고 있다.

제3안은 가격(특허수수료) 입찰 방식(경매방식)이다. 이 방안은 사전적격심사를 통해 최소요건을 준수하는 사업자 중 최고 가격의 특허수수료를 제시하는 기업에게 면세점 특허를 배분하는 방안이다. 종합심사방식에서와 마찬가지로 가격 입찰방식이 도입되는 경우 기존 사업자에 대한 이익환수 확대에 대해서는 별도로 논의가 필요하다.

가격입찰방식에 따른 다음과 같은 장·단점을 검토할 수 있다. 이익환수를 극대화할 수 있으며, 단순히 제시한 가격에 따라 사업자를 결정하게 되므로 심사의 공정성도 제고할 수 있다. 그러나, 자본경쟁에 따른 독과점 심화 (다른 업체에 비해 롯데와 신라의 면세점 사업 영업이익률이 높은 상황임을 고려할 때 롯데, 신라의 독과점 구조가 더욱 심화될 수 있음), 가격입찰 부담의 소비자 또는 납품업체 전가 가능성 등이 우려된다.

최낙균 선임연구위원의 발제 이후 학계·연구기관·경제단체·시민단체 등과 함께한 공청회에는 관련 기업 등 100여명이 참석해 면세점 제도 개선에 대한 관심을 보였다.

이만우 고려대학교 교수의 사회로 진행된 이번 공청회에서는 최 선임연구위원의 발제 이후 토론자로 김재걸 한국관광협회중앙회 기획협력국장, 이정희 중앙대 경제학부 교수, 정재완 한남대 무역학과 교수, 정재호 한국조세재정연구원 연구기획본부장, 박상인 경실련 재벌개혁위원회 위원, 소한섭 중소기업중앙회 경제정책본부장 등이 참석했다.